“las fallas en la administración pública, retrasan el desarrollo, el progreso y la democracia de los pueblos”.
Mario Moreno Reyes.
Horacio Aguirre Villanueva[1]
“las fallas en la administración pública, retrasan el desarrollo, el progreso y la democracia de los pueblos”. Mario Moreno Reyes.
RESUMEN
El presente trabajo, expone nociones básicas de la desviación de poder en la doctrina, el derecho comparado de países de la región, hace una revisión del ordenamiento jurídico nacional como de la jurisprudencia, realiza una descripción de la prueba de la desviación de poder como un vicio del acto administrativo en su elemento finalidad, para finalmente exponer conclusiones preliminares.
PALABRAS CLAVE
Desviación de poder – acto administrativo – potestades administrativas- interés colectivo-finalidad pública.
- Introducción
Cuando haces una revisión de la jurisprudencia de los más altos tribunales del país, a lo largo de estos últimos 20 años de promulgación de la Ley N°2341 de Procedimiento Administrativo, son muy pocos los casos que se adecuen a una situación de hecho, donde las administraciones públicas realicen actuaciones con finalidades diferentes a las establecidas por la norma, lo que se denomina desviación de poder, que es un vicio del acto administrativo en su elemento de finalidad, esta situación llama la atención de sobremanera, ya que se dan casos de desviación en el derecho comparado.
Tambien se ha realizado una breve descripción de los antecedentes históricos, la doctrina y el derecho comparado de varios países de la región sobre la desviación de poder, se consultó la jurisprudencia de la CIDH, se hizo una revisión del ordenamiento jurídico nacional, como del Anteproyecto de Ley de Código Procesal Administrativo boliviano, para finalmente llegar a unas conclusiones preliminares, que en un comienzo se incluyó ciertos elementos jurídicos que fueron descartados, conforme se fue revisando la bibliografía empezaron a salir datos interesantes de casos prácticos.
Finalmente expresar que el pasado 01 y 02 de junio de presente año, un grupo de profesores en derecho administrativo de diferentes universidades del país, en coordinación con la Universidad Privada Domingo Savio, hemos llevado adelante el “Simposio Nacional de Derecho Administrativo 20 años de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo”, donde los panelistas nos hemos comprometido a plasmar las ponencias expuestas en un libro colectivo, es por eso que en homenaje a los 20 años de la promulgación de tan importante normativa, realizo el presente aporte, rescatando la labor e interés de los autores que con sus trabajos hacen posible esta publicación y gracias a ello en un futuro no muy lejano, podamos soñar con una verdadera transformación del derecho administrativo boliviano.
- Consideraciones previas
La desviación de poder es una técnica de control del obrar de las administraciones públicas, que se da cuando un servidor público utiliza las potestades publicas conferidas por Ley para fines distintos; tiene sus antecedentes en los fundamentos de la revolución francesa del siglo XVIII, como son la limitación del ejercicio del poder a los gobernantes, la separación de funciones de los órganos públicos del Estado y la sumisión de la administración pública al Derecho.
Existen varias publicaciones científicas de diferentes países de Iberoamérica, dedicados al estudio de la “desviación de poder”, como un vicio del acto administrativo en su elemento esencial de la finalidad; su evolución y desarrollo se ve reflejado en la jurisprudencia francesa, la doctrina española, como en varios países de la región en mayor o menor medida; en el caso de Bolivia su tratamiento doctrinal y desarrollo jurisprudencial es escaso, no obstante que en la práctica desde muchos años atrás, se han venido dando situaciones fácticas de desviación de poder en las administraciones públicas[2].
Lo cierto es que, pese de haber transcurrido tantos años desde los primeros casos en la jurisprudencia francesa, en la actualidad sigue existiendo desviación de poder en el obrar de las administraciones públicas, prueba de ello son los fallos emitidos por los diferentes tribunales de justicia administrativa en el derecho comparado, esto dependiendo de cómo el juzgador valora la prueba, misma que difiere de un país a otro.
- Nociones de la desviación de poder
El acto administrativo es toda declaración, disposición o decisión de las administraciones publicas de alcance particular, concreto y específico, que produce efectos jurídicos sobre el administrado o un grupo de ellos, es una de las manifestaciones más comunes del obrar de las administraciones públicas[3], tiene como elementos esenciales a los sujetos, competencia, causa, objeto, procedimiento, fundamento y finalidad, dentro de los mismos nos centraremos en el elemento de la “finalidad”.
Para aclarar en que constituye la finalidad del acto administrativo, Carlos Balbín[4] menciona que el acto debe cumplir con el fin que prevén las normas, el mismo que surge de las disposiciones legales que atribuyen las competencias[5] y que dicen cuál es el fin que debe perseguir el órgano estatal, este debe ser siempre publico, esto es un propósito colectivo o de interés general, de modo que el acto no puede perseguir un fin privado, ni tampoco un fin público, distinto a aquel que establece la norma. El fin comprende la proporcionalidad entre medios y fines –objeto y finalidad-, las medidas que ordene el acto deben guardar proporcionalidad y razonabilidad con el fin que persigue.
Para Víctor Vargas[6], los requisitos del acto administrativo, son indispensables para la validez y eficacia del mismo y deben enmarcarse en la legalidad, probidad, ética y moral, pues todo acto ilegal es nulo de pleno derecho, contrario a los principios ético-morales del Art. 8 I de la Constitución. Por lo que de acuerdo a la nueva configuración del Estado Constitucional Democrático y Social de Derecho, un acto administrativo que carece del elemento de la finalidad, es un acto contrario a Derecho, como a los principios y valores axiológicos de la Constitución y puede ser impugnado con la nulidad absoluta.
El diccionario de la Real Academia Española[7] señala a la palabra desviación como “apartar a alguien o algo del camino que seguía” y el termino poder significa: “tener la facultad expedida de hacer algo”; en ese sentido Luis José Bejar,[8] conceptualiza a la desviación de poder como: “el ejercicio de facultades concedidas en la norma a la administración pública, que son utilizadas con fines distintos, es un vicio sobre la finalidad del acto administrativo, el cual tiene apariencia legal, pero que busca un objetivo distinto a la finalidad de la norma, constituye un acto inmoral del servidor público”; para Agustín Gordillo[9] existe desviación de poder, cuando el funcionario público actúa con una finalidad distinta de la perseguida por Ley, las leyes tienen una finalidad expresa o implícita; que se desprende de su contenido, debe entenderse cuando estas confieren una determinada facultad al servidor público.
Para Fabián Huepe[10], el elemento fin está inserto en la norma, de tal manera que los casos de desviación de poder implicarían la infracción de esta disposición, ya que significaría que la autoridad pública ha actuado quebrantando el recto y correcto ejercicio del poder público, o basada en una decisión irrazonable y parcial. Para José Roldan[11], la desviación de poder es un vicio de la finalidad del acto administrativo, que se determina buscando el cumplimiento de sus fines de interés público, de manera que su control involucra una serie de criterios para determinar la adecuación del acto con esas finalidades, dentro de tales limites la proporcionalidad entre el acto decidido y el cumplimiento de un fin, es el criterio central en la validez del acto. Los vicios en la finalidad del acto es una de las cuestiones más delicadas en el control de los actos administrativos, los principios de buena fe, seguridad jurídica, proporcionalidad, la doctrina de los actos propios, adquieren una importancia crucial en el control de la actividad administrativa, por lo que la ampliación de estos principios cumple la función de razonabilizar del acto administrativo.
Para Jaime Santofimio[12], a diferencia de los motivos y otros elementos del acto administrativo es subjetiva, su iter desviatorio se produce en su interior, no propiamente de la administración sino de aquellas personas naturales que llevan su representación. Razón que hace que su estudio y juzgamiento deberán penetrar las barreras de lo objetivo y lo formal y situarse en la esfera volitiva de la autoridad en la subjetividad del autor del acto, lo que predomina es la intención particular a nombre de la administración.
Tomando los criterios expuestos por diferentes autores, para nosotros la desviación de poder es la técnica de control jurisdiccional y de fiscalización del obrar de las administraciones públicas, cuando los servidores públicos utilizan las potestades o facultades conferidas por el ordenamiento jurídico para fines distintos ya sean públicos o privados, siendo un vicio esencial del acto administrativo en su elemento de finalidad, que acarrea la nulidad del mismo, es considerado un acto inmoral y contrario a Derecho.
- La desviación de poder en el Derecho comparado[13]
A continuación se expondrán algunos criterios doctrinales y legislativos de varios países de la región y de europa, que tienen desarrollado estudios sobre la desviación de poder como vicio del acto administrativo, entre los que se han seleccionado están Francia por ser el pionero en la temática, España por tener bastante influencia en la legislación administrativa latinoamericana, además del Perú, Argentina y Colombia.
3.1. Francia
De acuerdo a José A. López[14], la “desviación de poder” fue creada por la jurisprudencia francesa, en el fallo “Vernes” de 1958, cuando se anuló la decisión del alcalde Trouville, que prohibió a los bañistas vestirse y desnudarse en lugares distintos a los establecimientos municipales, con la finalidad de favorecer intereses del municipio. Después le sigue el caso “Lesbats” de 1864[15], donde la administración pública prohibía a los motoristas mediante el prefecto de Fontainebleau, el estacionamiento en el patio interno de la estación de tren, lo cual aseguraba el monopolio de dos empresas de transporte particular[16].
A fines del siglo XIX en Europa estallo la guerra Franco-Prusiana de 1870, en la que Francia fue derrotada y sumida en una fuerte crisis económica, lo que llevo al gobierno a imponer fuertes tributos, en 1871 se grava la fabricación y comercialización de cerillos, para un año después en 1872, se declare la expropiación de las fábricas y las conviertan en monopolio estatal[17]; de estas medidas surge un fallo del Consejo de Estado de 26 de noviembre de 1875 -Rec.934-, en el caso “Pariset”, donde una persona del mismo nombre era propietario de una fábrica de cerillos, fue objeto de desvió de poder por parte un Prefecto como autoridad pública, que utilizo las potestades administrativas para cerrar la fábrica, por el aparente motivo de que la misma era insalubre y peligrosa, al final del mencionado proceso, el Consejo francés concluyo que dicha autoridad, no actuó con la finalidad de la Ley, sino que recibió ordenes del Ministro de Economía para beneficio de un servicio financiero del Estado[18].
La jurisprudencia francesa expone ejemplos de la desviación de poder en varios casos del obrar administrativo, que se daba principalmente hacia los funcionarios públicos, en el mantenimiento de orden público, en la expropiación y en temas relacionados con el urbanismo; con respecto al primero lo común era el despido de funcionarios por motivos políticos o por venganza personal, alegando incompetencia profesional; las modificaciones de los requisitos para acceder en algún cargo publico para favorecer a una determinada persona; utilizar las facultades de control y fiscalización para beneficiar fines privados, se cita como ejemplo de la época, la reglamentación de los salones de baile realizada por un alcalde, para evitar que le hagan la competencia de un negocio similar de cual era propietario; la restricción de los vendedores ambulantes para proteger los comercios locales, etc. Se realizaba desviación cuando se expropiaba una propiedad inmueble por motivos de utilidad pública, para dar acogida a un club hípico privado; realizar la expropiación con la finalidad de no permitir la compra o utilización de un inmueble por un particular. La aplicación de leyes de urbanismo con la finalidad de permitir, que se construya en un inmueble, un edificio o dificultar su utilización donde se ubica[19].
Para el derecho administrativo francés la prueba en la desviación de poder, en un primer momento fue la que se podía encontrar en el expediente, luego se admitieron presunciones e indicios sólidos, después el Consejo de Estado acepto las alegaciones lo suficientemente exactas, que no entraran en contradicción con el expediente, las circunstancias del caso, las condiciones en que se produjo la decisión, siendo un procedimiento probatorio general hoy en día.
3.2. España
La desviación de poder entendida por varios autores españoles, como el abuso o exceso de poder y abuso de derecho, tiene sus comienzos a partir del siglo XX, tiempo después mediante la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de 1956, es invocada como una de las causas de la anulación de los actos administrativos, como señala el Art. 83.2 del mencionado cuerpo legal. Para Santiago Muñoz Machado[20], el Art. 103 de la Constitución establece que la administración pública sirve con objetividad los intereses generales, todas las potestades administrativas son atribuidas por las normas, para que órganos competentes las utilicen para la obtención de fines públicos determinados, la desviación de poder es un vicio invalidante del acto administrativo; de igual manera el mismo autor indica que la Ley N°29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de España, en su Art. 70. 2 dice: “La sentencia estimara el recurso contencioso-administrativo, cuando la disposición, actuación o el acto incurriesen en cualquier infracción del ordenamiento jurídico incluso la desviación de poder” y más abajo se refiere en otro acápite a que: “se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas, para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico”, de la misma manera se puede verificar en varias partes de esta normativa sobre la desviación de poder –Arts. 93. 3, 121. 2, 127 ter.6- ; menciona que son anulables los actos de la administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico incluso la desviación de poder. Más que una ilegalidad o arbitrariedad la desviación constituye un desvalor de carácter moral.
El resurgimiento de la desviación de poder en la jurisprudencia ha optimizado su aplicación en tres aspectos, el primero se ha superado el carácter subjetivo que tenía el análisis de la desviación de poder, para enfatizar la perspectiva objetiva de la desviación, no importando la intención del titular del órgano del que procede la decisión, sino el dato objetivo de la desviación el fin previsto en la norma; en segundo lugar se ha flexibilizado la exigencia de la prueba, ya que la jurisprudencia reclamaba la existencia de pruebas diabólicas[21], imposibles para el recurrente consistente en la intención perseguida con la decisión administrativa. Existen dificultades en las probanzas de las motivaciones internas, exigiendo en la nueva corriente jurisprudencial, tan solo una acreditación que permita formar su convicción; y tercer lugar la jurisprudencia exigía que la desviación de poder se aplique como ultima ratio, ahora se emplea de manera conjunta, con otras técnicas de control de las decisiones administrativas.[22]
Siguiendo con Muñoz Machado[23], realiza una descripción de los ciclos de utilización de la técnica de control de desviación de poder, problemas aplicativos e interpretación jurisprudencial, señalando ejemplos claros y concretos de casos de desviación de poder, como el de precisar la prueba de los hechos de desviación, siendo de gran dificultad obtener una prueba directa, por lo que se puede acudir a las presunciones, que exigen datos completamente acreditados; el mismo autor señala ejemplos de la jurisprudencia sobre la desviación de poder como: la construcción de un proyecto carretero que tiene una finalidad de interés público, pero que tenía como objetivo beneficiar a un complejo hotelero; un plan de urbanismo que se modifica con el propósito de beneficiar a un particular; la legalización de obras que empezaron a ejecutarse y cuya ilegalidad había sido detectada, cuando el ayuntamiento niega una licencia argumentando posibles deterioros del paisaje y al mismo tiempo encarga una redacción de un proyecto industrial de minería, en los mismos terrenos de propiedad municipal, corresponde en el marco de la discrecionalidad a las administraciones publicas configurar los planes de urbanismo, pero existe desviación de poder, cuando no se justifica una revisión del planeamiento, que tendría en definitiva legalizar una anulación anterior; satisfacer la petición de un particular para que se cambiase la calificación de una zona agrícola protegida, para pasar a ser urbanizable, sin aportar la motivación suficiente de la resolución que aprobó la modificación de las normas. Tambien puede producirse desviación en la tramitación de un procedimiento administrativo, cuando se evita de forma irregular que el solicitante concluya su trámite retrasando la emisión de la resolución, para dar ventaja o prioridad a otro interesado.[24]
3.3. Perú
En el Perú, rige la Ley N°27444 del Procedimiento Administrativo General y sus modificaciones, que en su Art. IV numeral 1.17 menciona, sobre uno de los principios del procedimiento administrativo, como es de ejercicio legítimo del poder: “La autoridad administrativa ejerce única y exclusivamente, las competencias atribuidas para la finalidad prevista en las normas, que le otorgan facultades o potestades, evitando especialmente el abuso de poder, bien sea para objetivos distintos de los establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés general.”; el Art. 3 numeral 3 del mencionado cuerpo legal, referido a los requisitos de validez del acto administrativo señala sobre la finalidad publica diciendo: “Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.”
Para Carlos Morón Urbina[25], la desviación o abuso de poder es un supuesto patológico en que la anormalidad, se concreta en la discrepancia entre la finalidad que el ordenamiento jurídico señala a la actividad de un órgano de la administración para cuya finalidad este adecuada a esa potestad y el uso que tal órgano hace en el caso concreto, desviando hacia el logro de un fin distinto del fijado en la norma, se presenta mediante el ejercicio de la actividad administrativa cuando se busque la satisfacción de un interés privado o una finalidad que si bien es publica pero es diferente a la señalada por la Ley.
La legislación peruana menciona de manera expresa en su normativa, la prohibición de utilizar un acto administrativo para otros fines, aclarando que la ausencia de finalidad de una facultad no genera discrecionalidad, estableciendo una distinción clara e inequívoca.
3.4. Argentina
El Art. 7 inc. f) de la Ley de Procedimientos Administrativos de la ciudad de Buenos Aires, señala al elemento finalidad como: “Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa u objeto.”. Agustín Gordillo[26], cita varios ejemplos de la desviación de poder similares a las de otros países, como caso del servidor público que actúa con una finalidad personal –venganza, partidismo, lucro, etc.-; el que realiza actos con la finalidad de beneficiar a un tercero o grupo de terceros –realizar contrataciones directas sin llamar a licitación pública-; cuando se emiten actos para beneficiar a la administración pública, utilizando el poder de control y fiscalización sobre una actividad para cobrar el mayor número de multas, no para desalentar el incumplimiento a la normativa, sino para obtener fondos para la entidad pública. El mismo autor indica que existen dificultades con la prueba que acredite la desviación de poder, pero muchas veces el funcionario deja rastros de su conducta, que se pueden acreditar con prueba documental, testimonial o indiciaria.
Miguel Marienhoff[27], de manera brillante y acertada señala que la desviación de poder, esté o no concretamente contenida en una norma, como vicio específico del acto administrativo, siempre será una institución cuya vigencia es innegable entre nosotros, dado que constituye un aspecto obvio de la "ilegitimidad" -en este caso, violación de la legalidad por quebrantamiento del "fin" a que debe responder la emisión del acto-. La desviación de poder o violación de la finalidad legal, se particulariza por trasuntar un contenido o elemento subjetivo, psicológico, caracterizado por la voluntad -generalmente encubierta o disimulada- de lograr determinado "fin"; pero no es necesario que el emisor del acto administrativo haya procedido o actuado con intención maligna o inmoral, pues la desviación de poder puede responder a error de derecho.
3.5. Colombia
La legislación colombina rige la Ley 1537 de 2011 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y sus reformas de 2021, que señala en su Art. 137 referido a la nulidad de los actos administrativos que: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.” La legislación colombiana a igual que otras de la región, no realizan una conceptualización de la desviación de poder pero la misma se encuentra presente como una causal de nulidad del acto administrativo.
Para Mauricio Fernández[28], la desviación de poder tiene tres características, primero el acto administrativo es aparentemente legal, ya que el mismo tiene los requisitos de fondo y forma, es causal subjetiva en psiquis de la autoridad administrativa o en la intención particular contraria al interés general y se configura en el aspecto finalistico del acto administrativo, es apartarse de la finalidad consagrada en la Ley. Más adelante el mismo autor cita a Junior Cretella, sobre casos donde se da la desviación de poder como los siguientes: La contradicción del acto con actos o medidas posteriores: rehusar conceder licencia para una actividad, para tiempo después autorizar licencias sin haber modificado las necesidades de la población o prescindir de un funcionario de confianza por otro de menor perfil para el cargo. La contradicción del acto con actos o medidas anteriores, cita como ejemplo, cuando a un funcionario público se lo retira por bajo rendimiento e incapacidad en el cargo y antes este era servidor de confianza y hasta se le hicieron reconocimientos por su trabajo. Motivación excesiva: cuando la administración pública pretende a través de una argumentación excesiva, justificar una decisión administrativa como beneficiosa para la población, ejemplo motivar un acto que no necesita motivación para esconder un motivo oculto. Disparidad de Tratamiento: frente a casos similares se toman decisiones diferentes. Injusticia manifiesta: se presenta una sanción que afecta el interés privado, sin que la misma afecte el interés público, ejemplo cuando se pretende clausurar un establecimiento público por el sonido que genera, siendo que el mismo se encuentra en la zona rural y no afecta a otras personas.
Con relación a la jurisprudencia según el criterio del Consejo de Estado[29], en un caso concreto señala que el acto administrativo, mediante el cual se retira del servicio a los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía con ocasión de la prerrogativa de llamamiento a calificar servicios, no debe motivarse, empero, cuando como en este caso, se advierten sus fundamentos, el juez debe analizar aquellos, con el fin de verificar si la administración atendió los límites legales y constitucionales. El actor no demostró que la Resolución 0365 del 20 de enero de 2016, a través de la cual fue retirado del servicio, no hubiera sido adecuada a los fines de la norma que consagra el llamamiento a calificar servicios o que contenía finalidades ocultas, distintas a las previstas en los artículos 99, 100 y 103 del Decreto 1790 de 2000, por lo que la presunción de legalidad no fue desvirtuada.
- La desviación de poder en Bolivia
El nuevo modelo de Estado que se adopta en la Constitución, se configura como un Estado Constitucional Social Democrático de Derecho; para Alam Vargas[30] el Estado de Derecho significa que la actividad estatal se rige por un ordenamiento jurídico que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados, cuya cúspide se encuentra en la Constitución como Ley Fundamental en el cual se consagran valores supremos como máximos ideales de la sociedad, el Art. 8 de la CPE se refiere a los principios ético-morales y los valores constitucionales, el Art. 9 de la CPE que señala los fines y funciones esenciales del Estado, entre los que se encuentra la dignidad humana y el interés colectivo, el Art. 108 numerales 1 y 3 de la CPE, establece como obligaciones de las personas el de cumplir y hacer cumplir la Constitución, como promover y difundir los valores y principios de la misma, el Art. 232 de la norma fundamental, expresa como principio de la administración publica el de Legalidad, que viene a ser el sometimiento de esta a la Ley, a la Constitución y al Derecho, como tambien los principios de ética, transparencia y dignidad que guían el obrar de las administraciones públicas.
En nuestro país, existen ciertas apreciaciones sobre la desviación de poder, como se refiere Celin Saavedra[31], al señalar que el acto administrativo en cuanto es ejercicio de una potestad, debe ser necesariamente a ese fin típico e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una finalidad distinta, aun cuando se trate de otra finalidad pública. El apartarse de esa finalidad es una desviación de la potestad que es sancionada con la nulidad del acto; el mismo autor se refiere a la desviación de poder cuando la decisión será ilegitima si el funcionario actúa, con un fin personal o administrativo pero no el querido por la Ley sino con una finalidad distinta, señala como ejemplo tratar de recaudar mayores fondos de las multas de ciertas infracciones para determinadas obras municipales. Para Flavio Chacolla[32], la doctrina ha precisado cinco clases de infracciones en el proceso contencioso administrativo de control de legalidad, refiriendo que una de ellas, es cuando el fin perseguido por una determinada norma legal, sobre la cual se apoya el acto administrativo es una desviación de poder.
El Art. 27 de la Ley 2341 LPA conceptualiza el acto administrativo, como toda declaración, disposición o decisión de la administración pública de alcance general o particular, emitida en el ejercicio de su potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades de ley, que produce efectos jurídicos sobre los administrados, es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo, definición adoptada, que ha sido validada por la jurisprudencia nacional[33], el mencionado cuerpo normativo se refiere más adelante en su Art. 28 a los elementos esenciales del acto administrativo, como son la competencia, la causa, el objeto, el procedimiento, el fundamento y la finalidad.
La finalidad de acto administrativo, son los fines previstos en el ordenamiento jurídico de acuerdo al Art. 28 inciso f) de la Ley 2341 LPA, el cual vendría a ser las facultades o competencias que otorga la Ley, en beneficio de los intereses de la colectividad, el Art. 29 del citado cuerpo normativo se refiere al contenido de los actos administrativos, que serán proporcionales y adecuados a los fines del ordenamiento jurídico; el Decreto Supremo 27113 de Reglamento de la Ley 2341 LPA, en su Art. 26 inc. d), señala como parte de la voluntad administrativa a la finalidad del acto, mencionando que los servidores públicos deben actuar para alcanzar la finalidad de la norma que les confiere competencia, no debiendo perseguir otros fines públicos o privados. La norma citada al igual que las del derecho comparado, el actuar de las administraciones públicas no puede perseguir otros fines públicos y mucho menos privados; tambien entra en acción el principio de proporcionalidad, donde el objeto del acto –decisión- será proporcional a sus fines; hasta aquí las normas señaladas no se refieren para nada al término de “desviación de poder”, pero si al vicio de la finalidad del acto administrativo, cuando busca un fin distinto al establecido por Ley.
El Art. 37 inc. c) del Anteproyecto de Ley de Código Procesal Administrativo[34], menciona sobre los requisitos esenciales del acto administrativo, señalando a la finalidad pública de la siguiente manera: “Deberá adecuarse a las finalidades de interés social, asumidas por las normas que otorgan potestades a la Administración Pública, en general; sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto administrativo, aun de manera encubierta, alguna finalidad distinta de carácter personal de la propia autoridad, o a favor de un tercero, u otra motivación distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indiquen los fines de una facultad no genera discrecionalidad.”; la antedicha propuesta normativa explica con mucha más claridad y precisión, la desviación de poder, haciendo una distinción con las facultades discrecionales, para no ser confundidas con estas, similar a la legislación peruana; el Art. 148 inc. a) del mencionado Anteproyecto de Ley en la parte del Proceso Contencioso Administrativo[35], referido a los actos, actuaciones u omisiones procesales, que podrán ser demandados contra las administraciones públicas dice: “los actos administrativos que vulneren el ordenamiento jurídico administrativo en general y que hubiesen sido dictados con desviación, abuso o exceso de poder”, lo que permitirá la posibilidad de impugnar actos administrativos por parte de los administrados donde pueda existir este vicio, podemos rescatar que el ALCPA, contiene razonamientos acordes a la doctrina y el derecho comparado, lo que constituye un avance en la transformación del derecho administrativo, en caso de implementarse en un futuro.
4.1. La jurisprudencia constitucional
En los 20 años de promulgación de la Ley 2341 LPA, se han emitido distintos fallos de la justicia constitucional, por lo que a continuación se hará una revisión de la jurisprudencia constitucional con relación a la desviación de poder, tomando en cuenta que se hizo una revisión a los fallos emitidos hasta la fecha. En ese sentido la Sentencia Constitucional N°573/2006-R de 20 de junio, menciona sobre las discrecionalidades técnicas y la desviación de poder:
“Analizada dicha denuncia, es ineludible precisar que en el recurso de amparo constitucional no se pueden analizar las evaluaciones o las denuncias de equivocadas apreciaciones por parte de tribunales de calificación en pruebas a las que se vieren sometidas las personas; pues conforme la doctrina constitucional, la facultad de calificar el rendimiento de una persona en un examen, evaluación u otra forma de medición de sus conocimientos, es una discrecionalidad administrativa técnica, que goza de una presunción juris tantum de razonabilidad o certeza, que sólo puede desvirtuarse si se acredita desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación, en un proceso contencioso, pues requiere la dilucidación de la controversia relativa a la razonabilidad o certeza de la calificación y la existencia o no de desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación; mientras que el recurso de amparo constitucional no ha sido instituido para dilucidar situaciones controvertidas…..”
En el mencionado caso se tiene como hechos más importantes el examen de calificaciones de una alumna en una escuela policial, que es retirada por reprobar ciertas materias y el tribunal de garantías que conoce la acción de amparo denegó la tutela solicitada y en revisión fue confirmado por el Tribunal Constitucional. En este fallo se puede apreciar que las facultades discrecionales tienen límites y uno de ellos es la desviación de poder, que en este fallo no es explicado, ya que no se entra a resolver la problemática de fondo, pero se hace mención sobre la desviación por primera vez.
Siguiendo con el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SPC 0049/2019 de 12 de septiembre, en sus fundamentos jurídicos del fallo III 4.1., se menciona sobre la finalidad de la actividad administrativa discrecional y la desviación de poder, señalando lo siguiente:
“el fin del acto administrativo no siempre está señalado en forma expresa en una disposición jurídica, sino que puede ser determinado mediante la contextualización de la norma, las funciones generales del órgano público, los fines y funciones esenciales del Estado como los consagrados en el art. 9 de la CPE, es decir, puede estar expresado tácitamente, sin que ello implique que no lo esté. En definitiva, el desvío de poder se presenta cuando existe divergencia entre lo querido por la norma como finalidad de la potestad administrativa y el fin buscado por el órgano que dictó el acto administrativo; ya que, el ejercicio de las facultades discrecionales administrativas se justifica y legitima en su finalidad, condición que busca evitar el uso excesivo del poder público y la afectación de derechos fundamentales. Al tenor de la intelección de la finalidad de la norma, aunado a la estimación de valores, políticas, principios e intereses en conflicto y en un determinado contexto, se obtiene que el servidor público debe encontrar una solución o respuesta al caso concreto al momento de ejercer sus facultades y atribuciones; de esta manera, al contextualizarse con los hechos del caso concreto de forma argumentada (motivada y fundamentada), es posible verificar si se obtienen o no los objetivos o fines que deben alcanzar y derivar las consecuencias respectivas, es decir, encontrar una solución práctica que evite la arbitrariedad.”
En el mencionado precedente se refiere a una acción de inconstitucionalidad abstracta –AIA- presentada por una legisladora demandando la inconstitucionalidad del Reglamento Transitorio de Movilidad Funcionaria de Jueces y Servidores de Apoyo Judicial, aprobado por el Acuerdo 041/2018 emitido por el Consejo de la Magistratura, dicho fallo resolvió declarar la constitucionalidad condicionada de la norma demandada y la inconstitucionalidad del Art. 20 del mencionado cuerpo legal; el TCP falla por primera vez sobre un caso de desviación de poder realizando una definición del miso, pero a nuestro criterio el fallo no guarda congruencia interna, ya que determina la constitucionalidad condicionada, existiendo antecedentes o indicios que el órgano demandado, realizo sus actuaciones persiguiendo otras finalidades; con respecto si la finalidad del acto administrativo puede estar expresado tácitamente, tal aseveración carece de una fundamentación adecuada.
Finalmente el TCP, mediante la SCP 041/2021-S2 de 15 de abril, en sus fundamentos jurídicos del fallo III.3., menciona sobre el control de constitucional de los actos de discrecionalidad técnica:
“La SC 0573/2006-R de 20 de junio, expone que: “…es ineludible precisar que en el recurso de amparo constitucional no se pueden analizar las evaluaciones o las denuncias de equivocadas apreciaciones por parte de tribunales de calificación en pruebas a las que se vieren sometidas las personas; pues conforme la doctrina constitucional, la facultad de calificar el rendimiento de una persona en un examen, evaluación u otra forma de medición de sus conocimientos, es una discrecionalidad administrativa técnica, que goza de una presunción juris tantum de razonabilidad o certeza, que sólo puede desvirtuarse si se acredita desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación…”. Por su parte, la SCP 0579/2012 de 20 de julio, refirió en la acción de amparo constitucional que analizó en dicha oportunidad, que: “En cuanto al petitorio efectuado por el accionante, relacionado con la revisión de sus calificaciones en la materia de Geometría Plana 1, cabe precisar que en la acción de amparo constitucional no se pueden analizar denuncias respecto a probables equivocadas apreciaciones por parte de docentes o tribunales de calificación, en pruebas de carácter técnico a las que se hubieren sometido determinados estudiantes; pues conforme la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.7 (SC 0573/2006 de 20 de junio) del presente fallo, la potestad de valorar el rendimiento académico a través de cualquier forma de medición de conocimientos, corresponde a los propios evaluadores en virtud de la discrecionalidad administrativa técnica de la que se hallan facultados, que como se ha señalado es favorecida por la presunción juris tantum…”. De otro lado, se establece que: “Originalmente, con la expresión discrecionalidad técnica se denominaba aquella actividad administrativa que, por el hecho de estar sustentada en reglas o juicios de carácter técnico o científico -no jurídico-, se encontraba exenta del control judicial. En la actualidad, se niega mayoritariamente que la denominada discrecionalidad técnica sirva de argumento para eludir la fiscalización de un acto administrativo en sede judicial. En realidad, los aspectos técnicos involucrados en una determinada decisión administrativa forman parte de los antecedentes del acto y, por lo tanto, no escapan al control del tribunal judicial por ser ajenos a la esfera de la discrecionalidad propiamente dicha. (…). No obstante, la conclusión a la que arribe el tribunal judicial debe ser objetiva e incontrovertible desde el punto de vista técnico o científico, además de no estar influenciada por valoraciones de índole social, política o económica.”
En este caso el accionante es un postulante a un cargo de juez en el órgano judicial, el cual reclamo por un examen psicológico, al que fue sometido y que lo declaro como persona no recomendable, por una comisión de evaluación del Consejo de la Magistratura, el afectado considero vulnerado su derecho a una resolución motivada y fundamentada, el tribunal de garantías resolvió conceder la tutela y en revisión el TCP estableció en uno de sus razonamientos, la obligación que tiene la comisión de evaluación de emitir una resolución motivada y fundamentada, con lo que se consolida los límites a las potestades discrecionales y se decide resolver en la vía constitucional, un caso de desviación de poder en uso de facultades discrecionales, otorgando la tutela al accionante. En muchos fallos las facultades discrecionales de las comisiones de calificación no se podían impugnar ni por la jurisdicción contenciosa administrativa ni por la jurisdicción constitucional, consideramos a esta sentencia como una apertura para la revisión de tales facultades.
- La prueba en la desviación de poder
Para Mauricio Fernández la desviación de poder constituye un vicio invalidante desde el punto de vista probatorio, es la única causal de tinte subjetivo, la apariencia de legalidad se constituye en su telón o velo[36]; la Ley 2341 LPA, dentro del procedimiento administrativo admite toda clase de pruebas, tanto dentro de la formación del acto como en su etapa recursiva, pero la mayoría de la doctrina se inclina por la prueba indiciaria o las presunciones, que puede estar en las actuaciones del expediente y en las causas del acto administrativo.
Los indicios y las presunciones son las pruebas “reina” en la desviación de poder, ya que los mismos contenidos del expediente, te permite discernir sobre las verdaderas intenciones del obrar administrativo en un caso concreto. En ese sentido entra en aplicación el Bloque de Constitucionalidad conformado por tratados y convenios internacionales en derechos humanos conforme lo reconoce el Art. 410 de la CPE; al respecto la jurisprudencia en la materia, sea referido sobre la obligación que tienen las autoridades públicas en sede administrativa y judicial que realizan el control de legalidad, de aplicar el control de convencionalidad, como lo expresa la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso San Miguel Sosa y otros VS. Venezuela de Sentencia de 08 de febrero de 2018, mencionando lo siguiente:
“191. Si bien las actuaciones de las autoridades estatales están cubiertas por una presunción de comportamiento conforme a derecho, en casos en que se alega una actuación arbitraria o una desviación de poder, la autoridad llamada a controlar tal actuación debe verificar, por todos los medios a su alcance, si existe una motivación o un propósito distinto al de la norma que otorga las potestades a la autoridad estatal que justificarían formalmente su actuación (...). Lo anterior es, sin duda, parte de la obligación de los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas o los actos estatales y la Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. 192. En este caso, ante alegatos de persecución o discriminación política, represalia encubierta o restricciones arbitrarias indirectas al ejercicio de una serie de derechos, los jueces estaban en posición y obligación, por control de convencionalidad, de garantizar una protección judicial con las debidas garantías a las presuntas víctimas, analizando la motivación o finalidad real del acto impugnado más allá de las razones formales invocadas por la autoridad recurrida, así como los elementos contextuales e indiciarios relevantes señalados en el capítulo anterior. Lo anterior por cuanto, si bien no “puede exigirse al empleador la prueba diabólica del hecho negativo de la discriminación” (según consideró el juzgado que resolvió la apelación), en ese tipo de casos es prácticamente imposible para el recurrente demostrar “fehacientemente” un nexo causal, con pruebas directas, entre un trato discriminatorio y la decisión formal de terminar los contratos, tal como exigió el juzgado que resolvió el amparo.”[37]
Mediante el anterior razonamiento la CIDH, señala que las actuaciones administrativas tienen presunción de derecho, pero en caso de denuncia de arbitrariedad y desviación de poder de las mismas, la autoridad llamada a ejercer el control de legalidad de los actos administrativos, tienen el deber de verificar por todos sus medios, si existe falta de motivación o desviación, como de los elementos indiciarios y contextuales relevantes, lo cual es aceptado por la mayoría de la legislación comparada, sobre este aspecto realmente la Corte emite una línea jurisprudencia clara y contundente, en la aplicación de la prueba en los casos de desviación de poder en América.
- Conclusiones preliminares
Por todo lo expuesto me permito hacer algunas conclusiones preliminares, señalando que la desviación de poder es una técnica de control de las administraciones públicas, cuando el acto administrativo es su elemento finalidad, es utilizado por los servidores públicos con otros fines ya sean públicos o privados, constituye una acción inmoral y antiética, se encuentra normada en nuestro país en el Art. 28 inc. e) de la Ley 2341 LPA y el Art. 26 inc. d) de su Reglamento el DS 27113, aunque no está señalada expresamente, lo que ha dificultado su uso en la práctica en sede administrativa y judicial, a lo largo de todos estos años.
Haciendo una revisión del derecho comparado, la desviación de poder en el elemento finalidad del acto administrativo, sigue vigente y se han venido dando circunstancias de hecho, que permiten evidenciar que es una técnica de control y fiscalización vigente, de las administraciones públicas.
Existe el adecuado marco jurídico en Bolivia, para interponer los recursos administrativos de Ley, solicitando la nulidad de acto administrativo por vicios del elemento finalidad por desviación de poder, la cual puede demandarse después de agotada la sede administrativa, mediante el proceso contencioso administrativo del control de legalidad del acto, ante las instancias jurisdiccionales competentes.
La prueba en la desviación de poder, ha ido evolucionando en el derecho comparado, hoy en día se aceptan las presunciones y los indicios, el vicio debe ser revisado según los términos en que ha sido redactado el acto administrativo, sus antecedentes, la motivación, los informes jurídicos y técnicos del expediente, aspectos que han sido ratificados en el continente por la CIDH.
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de diferentes fallos, en los últimos años, hace una breve contextualización de la actividad administrativa discrecional y la desviación de poder, pero no lo sustenta o argumenta en qué casos se produce la misma, en el control de constitucionalidad.
Este o no este señalado expresamente la desviación de poder, como un vicio del acto administrativo en el ordenamiento jurídico nacional, es indiscutible su existencia en la época actual, ya que se constituye en una actuación inmoral contraria a la ética y la buena administración, que debe regir en todo el obrar de las administraciones públicas.
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[1] Abogado especialista en derecho administrativo, docente de pregrado y posgrado de diferentes universidades de Bolivia, consultor y asesor externo de distintas entidades privadas, ha realizado diferentes diplomados y cursos de especialización nacionales e internacionales, es conferencista, articulista en derecho administrativo sancionador y derecho disciplinario. Correo electrónico: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.
[2] Los casos que se han venido dando sobre desviación poder, casi no han merecido impugnación por los afectados en sede administrativa, tampoco se ha llegado a emitir un fallo en la justicia contenciosa administrativa.
[3] Los actos administrativos se expresan principalmente en forma de resoluciones administrativas, o tambien mediante cartas, memorándum de destitución y otras manifestaciones escritas de carácter definitivo que afecten derechos, lesionen o causen perjuicio a los administrados, tambien existen los hechos materiales, actos de administración, el contrato administrativo y el reglamento que no se consideran actos administrativos.
[4] BALBIN Carlos. Manual de Derecho Administrativo. tercera edición 2015. editado por Thomson y Reuter La Ley. Buenos Aires. pag. 347.
[5] Su contenido es de carácter general y abstracto, si este concepto es particular y concreto se confunde con el objeto del acto.
[6] VARGAS Víctor. Apuntes de Derecho Administrativo. Segunda edición. 2021. Cochabamba. editado por el Grupo Editorial Kipus. pag.295. el mismo autor señala que lo inmoral y antiético es reprochable, resistido y hasta incumplido y cuando no vulnerado en ese caso pierde su validez y eficacia ya que no puede ser aplicado bajo condiciones de ilegalidad o de inmoralidad.
[7] www.rae.es
[8] BEJAR Luis José. Conferencia Curso de Capacitación sobre la Ley N°7615/2021 de Procedimiento Administrativo, organizada por el Jurado de Enjuiciamiento del Paraguay, “Sanción de las irregularidades del acto administrativo”. Asunción. 2022, ver el sitio web https://www.youtube.com/watch?v=4Bnc55fId4M&t=6380s. Para el mencionado autor, la finalidad del acto administrativo, tiene diferentes matices en la propia Ley, cuando menciona sobre la finalidad de la norma en su propio título, en su exposición de motivos investigando en la razón de ser de la Ley, tiene una finalidad mediata con la finalidad política de acuerdo a su plan de gobierno, que inspira las actuaciones administrativas en coherencia con su programa y una última finalidad que es el interés colectivo, el cual es función y fin del Estado Constitucional de Derecho.
[9] GORDILLO Agustín. Teoría General del Derecho Administrativo. Tomo III. pag. 327. Buenos Aires. 2012.
[10] HUEPE Fabián. Revista de Derecho Administrativo Económico N°33 enero a junio de 2021; Técnicas y propuesta metodológica para el control de legalidad de los actos administrativos reglados y discrecionales. Concepción. pag. 121. El mismo autor señala que también es posible la vinculación entre motivo, fin y objeto del acto administrativo con el principio o criterio de razonabilidad, por cuanto esta debe estar presente tanto al momento de fundamentar la decisión -motivos del acto-, en la decisión concreta –objeto-, como en la finalidad o interés general perseguido –fin-.
[11] ROLDAN José. Derecho Administrativo. novena reimpresión 2018. ciudad de México. edición Oxford University Press de México. pag. 356 y 357.
[12] SANTOFIMIO Jaime. Compendio de Derecho Administrativo. 2017. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. Párrafo 1757.
[13] BREWER Alam. Código de Leyes de Procedimiento Administrativo en Iberoamérica. 2021. pag. 71. Editorial Jurídica Venezolana. Segunda edición. Caracas. Para Alam Brewer se refiere a desviación del procedimiento, señalando algunos ejemplos en Venezuela de años atrás, donde el Estado utilizaba la expropiación para congelar la propiedad urbana, sin hacer desarrollo social y evitar el desarrollo urbanístico emitiendo actos para otros fines, el Estado no contaba con planos y presupuesto para ejecutar la expropiación.
[14] LÓPEZ José. Estudios de Derecho Público, La desviación de Poder. 2013. Buenos Aires. editorial Asociación de Docentes de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA. pag.303.
[15] Algunos autores –Muñoz Machado- establecen casos previos de la desviación de poder en Francia, como el caso Duchesne de 1852 y Syndicat des arrosages de Sainte-Cecile de 1854.
[16] En los dos casos mencionados tenemos que el fin último de la actuación administrativa de la administración pública, era beneficiar a la misma administración y estos fines no tenían relación con la norma, pero había apariencia de legalidad.
[17] BUSTILLO Roberto. La Desviación de Poder en el Derecho Comunitario. Revista de Administración Publica. 2012. Madrid. número 188. mayo y agosto. pag. 67.
[18] PROSPER WEIL, Marceau Long, Guy Braibant, Pierre Devolve, Bruno Genevois. Jurisprudencia Administrativa del Consejo de Estado Francés Grands Arrets. 2019. segunda edición. Edición del Boletín Oficial de Estado. pág. 61. Madrid.
[19] Prosper Weill y otros. Jurisprudencia Administrativa del Estado Francés obra citada (2019).
[20] MUÑOZ Machado Santiago. “Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público en General”. Tomo XII Actos Administrativos y Sanciones Administrativas. editorial BOE. Madrid. pág. 51. 2017. Segunda edición.
[21] Los indicios son toda circunstancia de hecho que permite formular una hipótesis y sirve de punto de partida para la prueba.
[22] Esto implicaba que primero para realizar el control de la legalidad de un acto administrativo, se hacía un examen de otros vicios que podría tener el acto, para que recién al último se tomara en cuenta el vicio de finalidad de acto por desviación de poder.
[23] MUÑOZ MACHADO Santiago. Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. Tomo III Los Principios de Constitucionalidad y Legalidad. 2015. Madrid. editado por el Boletín Oficial del Estado. pags. 281 a 284.
[24] Todos estos casos son de los fallos STS de 29 de mayo de 2001, 30 de julio de 2000, 02 de junio de 2000, 19 de septiembre de 1997, 21 de enero de 1997 y 05 de abril de 2000, expuestos por Muñoz Machado obras citadas.
[25] MORON URBINA Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. 2019. pag. 143. Tomo I. edición 14. Lima. editorial Gaceta Jurídica S.A.
[26] GORDILLO Agustín. Obra citada. 2012.
[27] MARIENHOFF Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II Servicios Públicos. Actos de la Administración. Bueno Aires. 2005 pag.213.
[28] FERNANDEZ Iván Mauricio. Manual de Derecho Administrativo y Contencioso Administrativo, editada por la Universidad de la Gran Colombia. Tomo I volumen I. Armenia. 2015. Pag.614.
[29] Sentencia 2192650 de 25/11/2021 del Consejo de Estado, caso Mauricio Poveda contra el Ministerio de Defensa.
[30] VARGAS Alam. Justicia Constitucional y Control de Convencionalidad en Bolivia. 2021. La Paz. Editorial Iustitia. Pag. 37.
[31] SAAVEDRA Celin. Claves del Derecho Administrativo. editorial e imprenta El Original-San José. 2021. Sucre. pag. 58.
[32] CHACOLLA Favio. La Justicia Administrativa en Bolivia. 2020. editorial Conexión Creativa Servicios Gráficos. Sucre. pag. 130.
[33] Pese a que la misma hace mención a diferentes autores extranjeros que señalan al acto administrativo como una declaración de alcance particular, como la mayoría de la doctrina y el derecho comparado, han conceptualizado el acto administrativo como una declaración de carácter particular, que tiene efectos jurídicos en el administrado, dejando al margen como actos administrativos a las decisiones de carácter general como son los reglamentos.
[34] El Anteproyecto de Ley de Código Procesal Administrativo, fue enviado por el Órgano Ejecutivo Nacional a la Asamblea Legislativa Plurinacional a mediados de 2019, a la fecha desconocemos las razones por las cuales no prosiguió su tratamiento legislativo.
[35] En la menciona propuesta normativa, contempla la jurisdicción amplia para el proceso contencioso administrativo, a diferencia del control de legalidad restringido, proceso de puro derecho que rige actualmente.
[36] FERNANDEZ Iván Mauricio; obra citada; 2015; Pag.614.
[37] Cuadernillos de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos N°7. Control de Convencionalidad. San José C.R. 2021.pag. 27.